Преамбула:
В данном тексте содержится краткое описание проблем и рекомендаций по их разрешению, выявленных совместно с представителями регионов РФ в рамках обсуждения темы формирования «электронноого правительства» (на начало 2010 года).
Введение:
В процессе анализа было зафиксировано фактическое «существование» трех групп регионов и их различного положения «на пути к предоставлению государственных услуг в электронном виде»:
· Группа 1 – «регионы передовики»
– регионы, которые длительное время самостоятельно реализуют мероприятия в области «электронного правительства». Данные регионы, как правило, имеют собственное технологическое решение регионального реестра и портала госуслуг субъекта РФ, а также у них уже есть опыт создания «онлайн сервисов» для граждан и организаций, предоставляемых полностью в электронном виде.
Данные регионы прошли этап предоставления информации (I-III этап) и сконцентрированы на реализации организации транзакционного взаимодействия (IV-V этап).
· Группа 2 – «типовые регионы»
- регионы, которые внедряют типовые решения, предоставляемые федеральным ведомством. Данные регионы, внедрили типовое решение и сконцентрированы на сборе информации по госуслугам и адаптации (организации работоспособности) того ?Т-решения, что им предоставлено.
Данные регионы погружены решением задачи предоставления информации (I-III этап) и дальнейшее их движение в плане организации транзакционного взаимодействия (IV-V этап) полностью зависит от активности Минэкономразвития.
· Группа 3 – «неопределившиеся регионы»
- регионы, которые включились в процесс недавно (в основном, после поручений субъектам РФ по результатам заседания Госсовета 23 декабря 2009 года) .
Данные регионы на текущем этапе выбирают путь и варианты развития «электронного правительства» у себя в регионе (в рамках поставленных задач и существующих ресурсов). На текущий момент концентрация на решение задачи предоставления информации (I-II этапа).
?того:
Группы регионов находятся в ситуации различного уровня развития «электронного правительства» (кто-то приступает только к I этапу, кто-то реализует IV-V этап) и, как следствие, для организации эффективного движения по переходу к предоставлению государственных услуг в электронный вид с федерального центра требуется реализация дифференцированного подхода по организации взаимодействия с субъектами РФ. Т.е. ситуация такая, что единого для всех регионов «рецепта» по формированию «электронных госуслуг» не может быть (однако пока для всех предлагается единый рецепт), другое дело -набор общих проблем для всех регионов.
Проблемы- рекомендации:
Общие проблемы для Всех регионов, решение которых необходимо на федеральном уровне для перевода государственных услуг в электронный вид:
Проблема 1: Необходимо решение вопросов с нормативно-правовой базой на федеральном уровне – т.е. устранение положений федеральных законов, препятствующих переходу к получению (предоставлению) государственных услуг в электронном виде.
Рекомендации:
В настоящий момент, нет четко определенного ответственного органа государственной власти реализующего работу по изменению НПА препятствующих переходу к получению (предоставлению) государственных услуг в электронном виде – как следствие, для регионов нет понимания зоны ближайшего развития по НПА в сфере электронного правительства.
Для эффективной реализации перевода госуслуг в электронный вид в субъектах РФ необходимо определение на федеральном уровне органа государственной власти и уполномоченных лиц, ответственных за координацию доработки НПА, а также создание механизма рассмотрения обращений и консультационной поддержки для субъектов РФ на федеральном уровне по вопросам нормативно правовой базы по электронным госуслугам.
Т.е., для того, что бы регионы могли начать перевод государственных услуг в электронный вид требуется:
· официально определить орган государственной власти ответственный за НПА;
· определить уполномоченных лиц и официальный механизм обращения регионов для получения легитимной информации и разъяснений по данному вопросу – НПА;
· орган государственной власти ответственный за изменения в НПА, должен подготовить и опубликовать перечень НПА, в которые будут вноситься изменения (и планируемые сроки) – т.е. подготовить и предоставить регионам план доработки НПА;
· орган государственной власти ответственный за изменения в НПА, должен организовать сбор «практики решения нормативных вопросов» по организации предоставления государственных услуг в электронном виде и обеспечить доступ субъектам РФ к данной «библиотеке опыта НПА».
Проблема 2: Необходимо решение вопросов с созданием единой системы идентификации граждан и организаций в РФ – т.е. необходимо определение шагов уполномоченного ведомства по созданию системы online идентификации.
Рекомендации:
Для реализации распоряжения 1993-р и достижения результатов в соответствии с показателями реализации стратегии информационного общества (переводу всех государственных услуг в электронный вид) необходима организации системы online идентификации граждан и организаций в РФ.
При формировании планов по электронному правительству на региональном уровне, планов по переводу государственных услуг в электронный вид необходимо учитывать создание единых для РФ инфраструктурных систем «электронного правительства». Для планирования комплексных региональных ?Т-проектов по предоставлению государственных услуг, необходимо заранее проектировать механизмы интеграции и взаимодействия с общефедеральными системами такими как «сводный реестр», учетные системы и, в первую очередь, с единой системой online идентификации граждан в РФ – в противном случае гарантированно будут создаваться «тупиковые решения», будут дублироваться затраты и т.п.
Для того, что бы корректно и эффективно осуществлять планирование и реализацию мероприятий по электронному правительству на региональном уровне необходимо от ведомства ответственного за реализацию программы «электронного правительства» и информационного общества получить следующий набор информации:
- Перечень общефедеральных и инфраструктурных систем, которые будут реализованы на федеральном уровне в рамках реализации перевода государственных услуг в электронный вид («единый портал», «сводный реестр», «учетные системы», «система идентификации» и пр.): перечень систем; планируемые технологии их реализации; функционал; состав данных; стандарты интеграции и взаимодействия инфраструктурных систем с внешними (региональными) системами и пр.
- План реализации общефедеральных и инфраструктурных систем - для взаимоувязки региональных планов информатизации с развитием федерального контура электронного правительства.
- Определение механизма участия субъектов РФ в развитии единой системы online идентификации – (т.е. стандарты идентификации, технологии, структура организационного и технологического взаимодействия)
Т.к., без привязки к федеральной инфраструктуре и без наличия системы online идентификации граждан и организаций на региональном уровне невозможно осуществить перевод государственных услуг в электронный вид то данная информация необходима регионам для корректного планирования и формирования планов по созданию «электронного правительства» и «информационного общества». Учитывая, что реализация ?Т-проектов в регионах РФ завязана на цикл бюджетировани, то для корректного планирования необходимо получить данную информацию от ответственного федерального ведомства не позднее апреля-мая 2010 года.
Для того, что бы реализовать мероприятия по «электронному правительству» 2011-2013, желательно получить от федеральных ведомств четкое описание и определение технологии online идентификации, которая будет реализована на федеральном уровне.
Проблема 3: Необходимо решение вопросов с созданием механизмов (нормативно-правовых, организационных и технологических) обеспечивающих легитимный обмен данными между «федеральными -региональными - муниципальными» органами власти.
Рекомендации:
В соответствии с Распоряжением правительства 1993 от администраций субъектов РФ, требуют обеспечения перевода в электронную форму целого набора услуг, среди которых большинство составляют федеральные и муниципальные услуги.
Однако, никаких механизмов (организационно-правовых и технологических) для того, чтобы региональная администрация могла легитимным образом использовать в процессе оказания электронной услуги данные из федеральных и муниципальных баз не создано.
В связи с этим, просто для обеспечения принципиальной возможности перевода государственных услуг в электронном виде на уровне субъекта РФ необходимо:
· провести аудит всех (!) приоритетных и рекомендуемых для обеспечения перевода государственных услуг в электронный вид
· определить перечень существующих нормативных, организационных и технологических ограничений для такого перевода в субъекте РФ
· выделить перечень государственных услуг, по которым силами субъекта РФ невозможно организовать перевод госуслуг в электронный вид (в первую очередь нормативных ограничений связанных с федеральным законодательством)
· представить анализ и описание перечня ограничений в ведомства ответственные за изменения в НПА для обеспечения предоставления госуслуг в электронном виде.
Учитывая, что во многом проблемы с организацией предоставления государственных услуг едины для всех регионов РФ (по списку услуг в соответствии с распоряжением 1993-р), то целесообразна организация процесса аудита и анализа проблем и подготовка предложений по переводу госуслуг по 1993 одним из ответственных федеральных ведомств (по всей видимости, тем ведомством, которое осуществляло составление перечня госуслуг по 1993-р).
Запуск такого проекта позволит сформировать «лучшие образцы и подходы» по переводу государственных услуг в электронный вид и исключить дублирование работ отдельными регионами. Результатами такого проекта может стать - корректный анализ «затруднений» для перевода госуслуг в электронный вид, которые должны быть сняты на федеральном и региональном уровнях. А также, пилотная реализация 5-7 госуслуг по переводу до 5го этапа включительно для субъектов РФ в рамках проекта по ФЦП «Электронная Россия» в 2010 году и описание полной методологии и набора технологических стандартов и решений для перевода госуслуг в электронный вид.
Т.е. от федерального ведомства, как наиболее передового субъекта формирования «электронного правительства» стоит ожидать образцовой реализации перевода с полдюжины государственных услуг в электронный вид в 4-5 субъектах РФ в рамках ФЦП «Электронная Россия» 2010 (т.е. полной автоматизации 6-7 госуслуг полностью в электронном виде и демонстрация того, как это нужно делать и предъявление окончательного результата).
Проблема 4: Необходимо решение вопросов с методическим и организационным обеспечением создания планов «электронного правительства» и «информационного общества».
Рекомендации:
В соответствии с поручениями по результатам Госсовета 23го декабря 2009:
“3. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации разработать и утвердить планы мероприятий по развитию информационного общества и формированию электронного правительства в субъекте Российской Федерации на 3-летний период.
Срок - 1 июня 2010 г.”
Учитывая, что «планы мероприятий по развитию информационного общества и формированию электронного правительства» создаваемые на региональном уровне должны быть взаимоувязаны с общефедеральными инициативами (в частности с ДЦП «?нформационное общество), то необходимо запросить от ответственного министерства методические рекомендации по созданию планов мероприятий и содержательную поддержку по экспертированию разработанных на региональном уровне программ.
Т.к. в настоящий момент ситуация значительной неопределенности с основными направлениями и приоритетами создания и развития «информационного общества» то если регионы начнут создавать такие планы по своему разумению, то в итоге, будет порождено значительное количество документов с ограниченной степенью полезности. А после того, как на федеральном уровне будет утверждена программа ДЦП «?нформационное общество» и будут официально зафиксированы ключевые направления, то на региональном уровне необходимо будет проводить снова работы по доработке и переработке программ и пр.
Для избегания дублирования работ и согласованного формирования планов создания информационного общества на федеральном и региональном уровнях от ответственного ведомства (Минкомсвязь) требуется получить:
· Типовую программу и методические рекомендации по формированию «электронного правительства» на региональном уровне
· Типовую программу и методические рекомендации по формированию «информационного общества» на региональном уровне
· Методические рекомендации по созданию плана перевода государственных услуг в электронный вид
· Механизм взаимодействия по согласованию планов по формированию «электронного правительства» и «информационного общества» между регионами РФ и ведомствами ответственными за политику информатизации в РФ.
· Организовать на федеральном уровне механизм экспертной поддержки программ и мероприятий по формированию «электронного правительства» и «информационного общества» реализуемых субъектами РФ (экспертный офис региональной части программы)
Проблема 5: Необходима организация взаимодействия между федеральным центром и субъектами РФ в новом формате. Текущий формат обеспечивает исключительно «одностороннее» взаимодействие между федеральным центром и регионами и показал свою неэффективность.
Рекомендации:
Текущую ситуацию взаимодействия ФО?В и РО?В в отношении формирования «электронного правительства» можно зафиксировать следующим образом:
В существующем взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти в деле формирования электронного правительства можно обозначить это три основных составляющих («потока») следующим образом:
1. Поток «указаний» с федерального уровня в отношении субъектов РФ
- существует в полной мере в виде значительного количества «распоряжений, постановлений, требований» со стороны федеральных органов власти РФ.
2. Поток «ресурсного обеспечения» реализации задач по электронному правительству
- отсутствует по всему спектру необходимых ресурсов: отсутствуют необходимые НПА для организации предоставления государственных услуг в электронном виде; отсутствует методическое и организационное обеспечение проектов по электронному правительству; отсутствует бюджетное обеспечение реализации задач по электронному правительству в субъектах РФ со стороны федеральных органов власти (на данный момент нет механизма доведения бюджетных средств до регионов на реализацию проектов по электронному правительству, единственный способ, существующий в настоящий момент – создание «типовых решений», который показал свою неэффективность еще в 2006-2008 годах).
3. Поток «предложений и пожеланий» от регионов в сторону федерального центра по созданию программных решений и координации работ по формированию электронного правительства - отсутствуют организационные возможности и механизмы легитимной трансляции и обсуждения пожеланий и запросов от регионов к федеральным ведомствам.
Необходимо формирование новых механизмов взаимодействия (как вариант через кооперацию и соорганизацию регионов на базе федеральных округов) если процесс не начнется в ближайшее время, так как «нужно, что-то делать срочно», то будет «восстановлена» старая конструкция организации «конкурсов» среди регионов и создания «типовых решений».
Эта схема привычна и понятна, но к сожалению результатов для регионов эта схема не приносит, так что важно формировать новую конфигурацию взаимоотношений.
Проблема 6: Необходимо изменение конструкции разработки и сопровождения «типового решения реестра госуслуг» для регионов.
Рекомендации:
К «типовому решению реестра государственных услуг», которое ответственное ведомство рекомендует к использованию субъектам РФ в рамках семинара было сформировано множество вопросов и претензий:
- Отсутствует преемственность версий, при конвертации возникает много работ, выполняемых вручную и только при помощи компании-разработчика типового решения» (по сути монополизм ?Т-компании)
- Отсутствует сопровождение ПО или оказывается недостаточно, регионы не включенные в пилотные проекты — не получают сопровождения по «типовому решению»
- Программные код «типового решения» очень низкого качества, при трансляции ошибок разработчику — ошибки не исправляются, нет даже «защиты от дурака»
- Отсутствие классификаторов, и системы нормативно справочной информации (НС?)
- Проблемы с выгрузкой из типового решения» реестра в портал
- Отслеживание хода услуг в 2.5 есть, но функция работает вручную это невозможно поддерживать если услуг больше десятка
- Дороговизна - стоимость серверного оборудования по типовым требованиям и оценке компании исполнителя (Ланит) — 8 000 000, плюс адаптация (установка решения) в регионе силами Ланита – прайс 1-3 млн. рублей - но главное, очень низкое качество данного решения.
- и пр.
(Примечание: - “типовой реестр” государственных услуг: разрабатывается с 2007 года (3 года), за время разработки по линии Минэкономразвития – 4 проекта, сумма затрат 154 млн. рублей, идеология разработки: типовое/отдельное решение с возможностью интеграции между частями (технология портала Life Ray - БД Postgree SQL), исполнитель проекта компания Ланит - краткий обзор решения см. тут и тут)
Так как данное решение разрабатывается уже более 3х лет, а качество его оставляет желать лучшего и почти гарантированно его будут разрабатывать дальше, т.е. - «бюджетировать, рекомендовать и продвигать», то для тех регионов, кто в силу разных причин развернул данное решение у себя, необходимо обеспечить хотя бы минимальное качество решения и качество сопровождения и поддержки.
Как видится, на данный момент есть следующие возможности обозначить и добиться интересов региона по данному «типовому решению»:
· по доработке решения - включение регионов в процесс формирования и согласования Технических требований на конкурс по дальнейшему «развитию типового реестра и портала» - т.е. необходимо организовать механизм, когда Минэкономразвития перед запуском конкурса на развитие «типового решения реестра и портала» согласует данное ТТ с регионами (которые заключили с министерством официальное соглашение) и включает в ТТ требования и предложения регионов (т.к. данное решение делается для регионов, то такой процесс согласования вполне логичен).
· по обеспечению сопровождения –для того, что бы организовать корректную и ответственную поддержку «типового решения» для регионов необходимо рекомендовать Минэкономразвития (как заказчику данного решения) разработать совместно с регионами и заключить с исполнителем госконтракта SLA –«Соглашение об уровне предоставления услуги» в интересах регионов (стандартная процедура на корпоративном рынке ?Т). Т.е. формализовать и закрепить ответственность исполнителя по госконтракту по уровню поддержки программного решения перед регионами, которые взяли и используют данное «типовое решение».
Проблема 7: Необходимо формирование и поддержка проектов «электронного правительства» на федеральном уровне в интересах регионов.
Рекомендации:
На данный момент. Все внимание в сфере формирования «электронного правительства» сфокусировано на теме «предоставления государственных услуг в электронном виде».
Но, создание «электронного правительства» не сводится только к предоставлению госуслуг, а включает в себя и другие направления, такие как: обеспечение доступа к информации о деятельности органов государственной власти; межведомственная система документооборота; системы планирования и мониторинга деятельности органов государственной власти; управление формированием электронного правительства и пр.
Для дальнейшего развития информатизации важно зафиксировать тот факт, что процесс формирования электронного правительства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ не сводится исключительно к задачам «предоставления государственных услуг в электронном виде». Предоставление государственных услуг в электронном виде - это, безусловно, важная и существенная часть общей конструкции «электронного правительства», но это не все электронное правительство.
Анализ текущей ситуации на региональном уровне показывает, что «сервисная функция» государства, к которой относится предоставление государственных услуг, для большинства администраций субъектов РФ не является первостепенной, ни по степени значимости для развития территорий, ни с точки зрения показателей, по которым проводится оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
(Примечание: Например, см. перечень показателей в Постановлении Правительства РФ № 322 О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации” в прямую не включены показатели характеризующие степень использования ?Т-технологий в регионах и характеризующих успешность мероприятий по формированию “электронного правительства”.)
Более того, в отношении проектов информатизации в субъектах РФ можно обозначить следующий тезис:
«… на данный момент, для руководства регионов в гораздо большей степени и более важными являются аспекты преодоления экономического кризиса, восстановления промышленного производства, «латание» инфраструктуры региона (дороги, ЖКХ, бюджетные учреждения и пр.), решения вопросов социального обеспечения и т.п. – и для решения данных вопросов критически необходимо создание эффективной системы управления регионом, в том числе на базе информационно-коммуникационных технологий.»
А «поддержка информационными технологиями системы управления регионом» - это иное, чем «предоставление государственных услуг в электронном виде».
В связи с этим есть необходимость вынесения и обсуждения на федеральный уровень тем связанных с:
- Созданием систем планирования, мониторинга и управления регионом (от систем проектного управления, учетных систем, до систем прогнозирования и моделирования ситуации в регионе)
- Созданием системы документооборота и межведомственного взаимодействия «федеральные ОГВ – региональные ОГВ»
- Создание системы автоматизации контрольно-надзорных функций в субъектах РФ
- Ведомственные региональные системы по приоритетным направлениям развития территорий РФ
PS Если в 2010 году данные проблемы федеральными ведомствами решены не будут, то есть значительные риски, что на региональном уровне вопрос формирования электронного правительства будет затруднен по причине недостатка ресурсов и значительных инфраструктурных и нормативных ограничений.
[1] Соглашение об уровне предоставления услуги (Service Level Agreement (SLA)) — это формальный договор между заказчиком услуги (типового реестра) и её поставщиком, содержащий описание услуги, права и обязанности сторон и, самое главное, согласованный уровень качества предоставления данной услуги.
