С 1 октября 2011 года федеральные органы государственной власти должны будут выполнять ФЗ210 в отношении межведомственного взаимодействия, перестав требовать от граждан и организаций лишние документы. Часть из федеральных ведомств уже “пытаются записать в провинившиеся”, выбрав в качестве критерия оценки количество сделанной “бумаги в виде ТКМВ”. Концептуально, как видится, более интересным является вопрос о принципиальной возможности организации межведомственного взаимодействия в электронном виде на основе выбранной технологической конструкции СМЭВ - технологической основе, на которой по замыслу должна строится вся организация для электронного взаимодействия ФО?В.
Выдержки про СМЭВ с заседания Президиума Правительства Российской Федерации 28 июня 2011 года:
В соответствии с данными технологического портала про межведомственное взаимодействие на данный момент технически, посредством СМЭВ поддержано менее 4-5% межведа для федеральных органов государственной власти. Хотелось бы обсудить как будет развиваться ситуация с межведом с учетом ограничений заложенных в выбранную архитектурную конструкцию СМЭВ.
Ниже приведены краткие, сугубо теоретические, административно-технологические размышления в картинках на тему: какие есть риски у текущей конструкции СМЭВ и что ждет федеральные ведомства после 1 октября:
Понятия и смыслы:
Понятие: СМЭВ – как система межведомственного взаимодействия.
«Система взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (далее - электронные сервисы), сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.»
Рис. 1 Схема СМЭВ в представлении Минкомсвязи
Анализ представления Минкомсвязи по СМЭВ дает возможность определить основные функции, которые определяет система межведомственного взаимодействия (СМЭВ), их можно разделить на два типа:
- 1 тип: Передача заявок и запросов с Единого портала госуслуг (ЕПГУ) на ведомственный уровень.
- 2 тип: Обмен данными между информационными системами ОГВ через СМЭВ на основе web-сервисов.
На данный момент СМЭВ от ОАО «Ростелеком» (см. технический портал smev.gosuslugi.ru) реализует порядка сотни web-сервисов, 95% из которых – «Передача заявок с ЕПГУ» - то есть, реализация 1го типа взаимодействия “откидывание заявок” с единого портала госуслуг на ведомственный уровень.
Предполагаемая конструкция интеграции СМЭВ.
Рис.2 Представление конструкции интеграции региональных и федеральных СМЭВ.
Анализ данной конструкции предполагает, что существует «транспортное пространство» (СМЭВ) через которое происходит обмен данными между «базами данных» отдельных информационных систем расположенных в федеральных и региональных органах государственной власти на основе web-сервисов.
Функции СМЭВ.
Понимание устройства процесса со стороны ОАО «Ростелеком» и Минкомсвязи (данные с технологического портала СМЭВ ):
Технологическое обеспечение информационного взаимодействия с применением системы взаимодействия достигается путем использования сервис-ориентированной архитектуры, представляющей собой совокупность электронных сервисов, построенных по общепринятым стандартам, а также путем использования единых технологических решений и стандартов, единых классификаторов и описаний структур данных.
Основные функции системы межведомственного электронного взаимодействия:
- Ведение реестра электронных сервисов
- Ведение политик безопасности, применяемых к зарегистрированным электронным сервисам
- Маршрутизация сообщений к зарегистрированным электронным сервисам
- Протоколирование обращений (входящих и исходящий сообщений) к электронным сервисам
- Гарантированная доставка сообщений, осуществляемая за счет механизма повторных вызовов электронных сервисов при сбоях
- Обеспечение оповещения Оператора СМЭВ о сбоях в функционировании электронных сервисов
- Передача информации о событиях на СМЭВ по подписке заинтересованным Пользователям (информационным системам)
- Формирование динамически создаваемой статистики использования электронных сервисов
Откуда есть и пошло СМЭВ.
Функционал, перечисленный к реализации в СМЭВ типичен для «интеграционных платформ», которые достаточно долгое время используются в коммерческом секторе для организации обмена данными – в логике Enterprise Service Bus.
?деология построения такого рода интеграции построена на логике ESB:
Enterprise Service Bus (сервисная шина предприятия) — подход к построению распределённых корпоративных информационных систем. Обычно включает в себя промежуточное ПО, которое обеспечивает взаимосвязь между различными приложениями по различным протоколам взаимодействия.
Одним из стандартов взаимодействия являются веб-сервисы. В популярных реализациях ESB добавляются шлюзы для обмена данными с корпоративным ПО. С использованием ESB может быть реализована сервисно-ориентированная архитектура.
Архитектура ESB заключается в взаимодействии всех приложений через единую точку, которая, при необходимости, обеспечивает транзакции, преобразование данных, сохранность обращений. Данный подход обеспечивает большую гибкость, простоту масштабирования и переноса: при замене одного приложения подключенного к шине нет необходимости перенастраивать остальные.
Рис. 3 Схема сервисной шины предприятия
СМЭВ в конструкции Ростелекома&Минкомсвязи для организации межведомственного взаимодействия построен ровно в логике «сервисной шины предприятия» и даже на картинках презентации изображен именно в таком виде:
Рис. 4 Представление СМЭВ в презентации Минкомсвязи
Рис. 5 СМЭВ в представлении Минкомсвязи – как система доступа и обмена данными
Логика Enterprise Service Bus (сервисной шины предприятия) работает в предположении, что локальные существуют информационные системы, к которым по определенным правилам может быть настроен доступ к данным, далее средствами «сервисной шины» в автоматическом режиме по запросу могут быть получены те или иные данные и предоставлены, тоже в автоматическом режиме в другую систему.
То есть, владелец системы настраивает шлюз-доступ к своей базе данных, программа ESB лезет в базу данных на основе веб-сервиса и достает от туда данные, которые использует в другом процессе.
Вопрос: Кто определяет и отвечает за то, что данные вытащенные из БД и доставленные через СМЭВ правильные?
Открытая и закрытая архитектура межведомственного обмена.
Для организации предоставления государственных услуг одной из существенных характеристик является возникающая юридическая значимость (обязательность отношений) между гражданином и органами государственной власти, а также между органом государственной власти и иными организациями, участвующими в процессах предоставления государственных услуг.
Прежняя схема предоставления государственных услуг, когда гражданин сам «бегал» по государственным ведомствам предполагала, что:
- - Каждая отдельная государственная услуга задает пространство административной и юридической ответственности государственного чиновника перед гражданином.
- · Чиновник использует в своей работе только те ?Т-системы, которые находятся непосредственно в его ведомстве и за которые отвечает само ведомство.
- · Чиновник ответственен перед гражданином за результат предоставления совей государственной услуги (зона и формат ответственности чиновника точно определен рамками его административного регламента).
- · Гражданин в случае несогласия с результатом предоставления государственной услуги может подать в суд и в судебном порядке отстоять свои права.
Рис. 6 Предоставление государственных услуг – «как было».
В итоге, при запуске предоставления окончательной государственной услуги (той, для которой гражданин собирал весь комплект документов) государственный служащий имеет весь комплект юридически значимых документов.
В случае, если в последствии возникают юридические последствия, связанные с предоставлением государственной услуги (например, гражданин обратился в суд) всегда есть возможность идентифицировать ответственного и точку неправильного принятия решения по государственной услуге. Т.е. в данной схеме чиновник оказывающий «последнюю» госуслугу всегда знает свою зону ответственности работая строго по регламенту, а главное, доверяя тем документам с которыми он работает (те что принес ему гражданин – они юридически значимы).
Предлагаемая новая схема организации межведомственного взаимодействия на основе СМЭВ от Ростелекома&Минкомсвязи:
Рис. 7 Организация межведомственного взаимодействия на базе СМЭВ
В данной схеме юридическая ответственность возникает между гражданином и тем государственным служащим из ОГВ1, который оказывает ему государственную услугу по принципу «одного окна». Государственный служащий из ОГВ1 запрашивает через СМЭВ посредством электронного сервиса данные из информационных систем ОГВ2 и ОГВ3.
СМЭВ обращается в базы данных ОГВ2 и ОГВ3 (без контроля и участия госслужащих ОГВ2 и ОГВ3) достает данные из них и передает их в ОГВ1 госслужащему для принятия решения.
Все отношения по достоверности передаваемых данных взятых из ?Т-систем регулируются соглашением между ОГВ и Минкомсвязи «о взаимодействии при обеспечении предоставления государственных услуг и исполнении государственных функций в электронном виде» (см. стандартный проект соглашения). В соглашении ответственность ведомства зафиксирована в следующих формулировках:
Минкомсвязь – оператор системы обязуется:
«7) в интересах решения задач Участника, в случае наличия у него соответствующих нормативно установленных полномочий, предоставить ему доступ к электронным сервисам, обеспечивающим получение информации из государственных информационных систем иных органов и организаций (при необходимости по согласованию с указанными органами и организациями);
8) обеспечивать при информационном взаимодействии с Участником, а также с иными заинтересованными лицами с использованием Единого портала и/или системы взаимодействия строгое соблюдение установленного порядка ограниченного доступа к отдельным видам информации согласно требованиям, установленным законодательством Российской Федерации;
…
10) гарантировать целостность и неизменность данных Участника, передаваемых посредством системы взаимодействия и/или Единого портала, с момента поступления указанных данных в систему взаимодействия и/или Единый портал до момента передачи их в информационные системы иных органов и организаций;»
Ведомство – участник системы обязуется:
«6) обеспечивать достоверность информации, передаваемой Участником с использованием Единого портала или через систему взаимодействия;
10) обеспечивать работоспособность и безопасность всех программно-аппаратных средств, необходимых для функционирования электронных сервисов Участника, а также иных программно-аппаратных средств, обеспечивающих возможность предоставления Участником государственных услуг (исполнения государственных функций) в электронном виде в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и настоящего Соглашения;
11) обеспечивать доступность электронных сервисов Участника в соответствии с настоящим Соглашением;»
Ответственность сторон:
3.2. Оператор не несет ответственность за:
достоверность информации (данных), предоставляемой (-ых) Участнику с использованием Единого портала и/или посредством системы взаимодействия от физических лиц, иных органов и организаций;
В соответствии с положениями данного соглашения из трех сторон участвующих в процессе межведомственного взаимодействия ответственность несет государственный служащий из ОГВ2 (или ОГВ3). Причем в процессе запроса данных к ?Т-системе СМЭВ забирает данные из базы данных вне какого либо контроля со стороны государственного служащего из ОГВ2. Причем возникает ли юридическая ответственность у госслужащего из ОГВ2 (руководителя подписавшего соглашение с Минкомсвязью) не достаточно ясно.
Возникает вопрос: Кто будет нести ответственность в ситуации, когда гражданин или организация возбудят судебные процессы из-за недостаточного качества предоставления государственных услуг?
Схема ответственности за результаты предоставления госуслуги:
В существующей схеме Ведомство 2 несет ответственность только в рамках соглашения с Минкомсвязью, Минкомсвязь ответственность за передаваемые данные не несет, в итоге основную юридическую ответственность несет Ведомство непосредственно оказывающее государственную услугу (при этом значимость данных, которые они получили через СМЭВ имеет сомнительную юридическую значимость и может быть использована только для справки - собственно все существующие сервисы портала госуслуг по предоставлению информации сейчас сугубо справочные и “пойти в суд” вы с ними не можете).
Вопрос: Могут ли данные поставляемые через СМЭВ не обладающие юридической значимостью быть использованы для реального предоставления государственных услуг?
Юридическая незначимость СМЭВ
Причины по которым данные предоставляемые через СМЭВ не обладают юридической значимостью могут быть понятны через обсуждении базовой схемы Enterprise Service Bus (сервисная шина предприятия) — схемы на которой построено СМЭВ.
Основным фактором, почему конструкция СМЭВ в текущем варианте не может быть использована для организации межведомственного взаимодействия для органов государственной власти в Росии состоит в том, что Enterprise Service Bus (сервисная шина предприятия)- создана как закрытая система и может корректно работать тольков рамках одного юридического лица (одной организации), в то время как даже в рамках регионального уровня многие ОГВ являются отдельными юридическими лицами - субъектами права.
В случае использования Enterprise Service Bus в рамках одной организации любые проблемы и неполадки в рамках сервисной шины решаются внутренними регламентами и процедурами (все разногласия урегулируются вне внешних судебных – юридических последствий). Собственно базовая схема зашитая в программное решение сервисной шины не позволяет включать в систему несколько юридических лиц в корректном формате, т.к. в этом случае ответственность за корректность передаваемых данных недоопределена и любые вопросы (при наличии разных юридических лиц) будут решаться в суде.
“Принципиально различают системы открытые и закрытые.
Понятие закрытой системы - система, являющаяся самосдерживаемой. Ее главная характеристика заключается в том, что она существенно игнорирует эффект внешнего воздействия.
в то время как открытая система предполагает динамическое взаимодействие с окружающим миром”.
СМЭВ – в концепте Enterprise Service Bus – классическая «закрытая система» способная работать, вне взаимодействия с внешним миром и попытка «натянуть» ее и заставить работать как открытую систему в которую возможно включение для взаимодействия федеральных, региональных, муниципальных и пр. организаций обладает огромным количеством ограничений. Вопрос будет ли она работать получим уже скоро, так сказать в натуральном виде - в виде опыта над рядом федеральных органов государственной власти РФ.
Так сказать проверим “предложенный СМЭВ” опытным путем, на “кошечках”. До даты 1 октября остается всего несколько недель.
[1] Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. N 697
